Электронное правительство. Часть I: Что, где, почем?

Для большинства обывателей термины «электронное правительство», «электронный документооборот» и т.д. сразу ассоциируются с очередными уловками бюрократов. «Чиновники прячутся от народа в виртуальном мире», – слышал я такое мнение от знакомого, прочитавшего очередную заметку о внедрении информационных технологий во властных структурах. «Теперь попробуйте их достать в Интернете, – вторит ему другой. – Пробиться к ним и раньше было занятием для супермена, а теперь можно даже не пытаться».

Да бросьте! За несколько десятилетий существования понятия «e-Government», его суть до того ясна и определена, что сводится всего к одной фразе, внушающей оптимизм: «Это правительство без стен, без дверей, без часов». На этом толковании мы и остановимся, оставив дальнейшее теоретизирование демагогам от науки, зарабатывающим свой хлеб бесконечным жонглированием словами и определениями.

Когда экс-президент США Билл Клинтон в сентябре 2000 года основывал сайт, получивший название FirstGov, он именно так и охарактеризовал его суть: «Доступ граждан к правительственной информации и сервисам 24 часа в сутки, семь дней в неделю, 365 дней в году».

С помощью этого государственного портала американцы в свое время смогли получить доступ к 27 миллионам страниц информации, хранящейся на 20 тысячах сайтах правительства США, а также воспользоваться их сервисными услугами. И неважно, что, выполнив свою задачу инициации, сайт в настоящее время как таковой не существует – официальный сайт правительства США USA.gov уже вобрал в себя все наработки, апробированные на FirstGov.

Цифры впечатляют, не правда ли? Да, цифры хороши, да не наши. Удовольствие иметь полноценное электронное правительство обходится настолько дорого, что в мировом индексе зрелости отдельно взятых е-правительств лидирующие позиции занимают исключительно страны с высокоразвитой экономикой. Давайте взглянем на десятку лучших, по мнению исследователей Университета Васеда.

Ежегодный индекс зрелости е-правительств мира, подготовленный Организацией Объединенных Наций, предлагает несколько иное распределение ролей в ведущей десятке.

Узбекистан в рейтинге ООН занимает скромное 109-е место. Впрочем, давайте взглянем еще на одну таблицу, чтобы прояснить ситуацию по центральноазиатскому региону в целом.

Как мы видим, с 2005 года все центральноазиатские государства утратили свои позиции, хотя общее распределение мест по региону не изменилось.

С чем это связано: со слабой заинтересованностью правительств во внедрении электронных форм управления и развитии онлайн-сервисов? Или с недостаточной активностью государственных структур в деле освоения современных информационных технологий?

Критика чиновников – беспроигрышный вариант для завоевания симпатий обывателей, но я предпочту иное объяснение невысокой позиции Узбекистана в рейтинге. Оно таково: для полномасштабных работ по внедрению в жизнь государства электронных средств управления и диалога правительства с обществом в настоящее время нет соответствующей ресурсной (прежде всего – финансовой) базы.

Когда финансы поют романсы

Чтобы иметь представление о расходах, связанных с освоением госструктурами электронных форм управления, прибегнем опять же к помощи цифр.

Для нужд так называемых «Инициатив по развитию электронного правительства и направлений бизнеса» («E-Government and Line of Business Initiatives») президент США Джордж Буш в 2008 фискальном году затребовал у Конгресса $7,331 млрд. Сравните с $6,2 млрд. в 2005 году и $1,5 млрд. в 2000 – и вы увидите, какие расходы требуются не только на стадии становления электронного правительства, но и на более поздних этапах. Исчезают одни расходные статьи – появляются другие, и так до бесконечности. Именно этим и объясняются лидирующие позиции экономически развитых государств в рейтингах зрелости е-правительств. Пройдемся по некоторым «персоналиям».

В Канаде в 2000 году были выделены $160 млн. на цели перевода в течение двух ближайших лет ряда федеральных правительственных сервисов на «электронные рельсы» и стимулирования электронной коммерции. В мае 2001 года на те же цели выделили еще $120 млн., а чуть позднее в том же году – еще $600 млн. Эти деньги должны были обеспечить претворение в жизнь инициатив по созданию электронного правительства в течение последующих четырех лет.

Таким образом, бюджет Канады определил шестилетние расходы на цели электронного правительства в количестве $880 млн. Они должны были расходоваться по четырем основным направлениям:

• $476 млн. предназначались для построения общей инфраструктуры безопасности (Secure Channel);
• $262 млн. были выделены в адрес проектов, направленных на совершенствование онлайн-сервисов;
• $95 млн. направлялись на нужды шлюзов (Gateways) и кластеров (Clusters);
• $47 млн. предназначались для разработки политики, методов и стандартов управления.

На мой взгляд, подход Канады оказался наиболее рациональным в части экономного расходования финансовых средств среди всех крупных государств. При относительно скромных бюджетных затратах (вспомните пример с США!) Канада смогла быстро войти в число лидеров «электронизации» правительства.

Давайте в качестве еще одного примера взглянем на расходы Южной Кореи (6-е место в рейтинге ООН) в сфере внедрения информационных технологий в жизнь государства и общества.

Как мы видим, даже в такой сравнительно небольшой стране, как Корея, не обошлось без миллиардных инвестиций в дело становления электронного правительства.

Ни один обзор, посвященный IT-технологиям в работе правительства, не обходится без Сингапура (2-е место в рейтинге Университета Васеда, 23-е – в рейтинге ООН). Это небольшое государство с площадью 707.1 кв. км и населением в 4.59 млн. человек (по данным Департамента статистики Сингапура по состоянию на июнь 2007 года. – Прим. автора) многого добилось в плане «интерактивности» жизни общества, но планы правительства простираются еще дальше. В соответствии с очередным мастер-планом iGov2010, принятым в мае 2006 года, электронное правительство страны должно выйти на новый уровень развития. В течение последующих пяти лет для дальнейшего внедрения телекоммуникационных технологий в жизнь общества и правительства будет освоено 2 млрд. сингапурских долларов. Поэтому мы расскажем об этой стране чуть подробнее. Возможно, опыт Сингапура окажется полезным и для Узбекистана.

Сингапур

Отсчет истории становления электронного правительства в Сингапуре начинается в далеком 1980 году с принятием «Программы компьютеризации гражданских служб» (The Civil Service Computerisation Programme). Эта программа, рассчитанная почти на два десятилетия (1980-1999 гг.), ставила во главу угла «вооружение» административных служб правительства высокотехнологичными средствами и методами работы. Это позволяло ускорить принятие решений и избавляло от колоссального объема бумажной работы, что самым непосредственным образом сказалось на эффективности деятельности чиновников. Уже в начале 90-х годов страна смогла приступить к созданию сети общедоступных дата- и сервис-центров.

Наступление нового тысячелетия ознаменовалось для сингапурцев принятием нового плана по развитию интерактивных методов работы правительства - e-Government Action Plan (2000-2003 гг.). Некоторые исследователи почему-то считают июнь 2000 года отправной точкой в истории е-правительства Сингапура, хотя, как мы писали чуть выше, правильнее принимать за таковую 1980 год. Как бы то ни было, в 2000 году на нужды «электронизации» правительства страны было выделено около полутора миллиардов сингапурских долларов. Теперь главной задачей ставилось «вторжение» электронного правительства Сингапура в ряды мировых лидеров в данной области. С этой целью были определены шесть стратегических программ, а именно:

• развертывание электронных сервисов (Electronic Services Delivery);
• использование базы накопленных знаний для создания рабочего пространства (Knowledge-based Workplace);
• технологическое экспериментирование (Technology Experimentation);
• совершенствование функциональной эффективности (Operational Efficiency Improvement);
• создание крепкой и гибкой инфраструктуры коммуникаций (Adaptive and Robust Infocomm Infrastructure);
• просвещение в области информационных технологий (Infocomm Education).

Само собой разумеется, что действительность вносит в любые планы свои коррективы, поэтому позднее появился на свет e-Government Action Plan II, рассчитанный на 2003-2006 гг. К перечню приоритетных задач добавились еще три, направленные на удовлетворение потребительских нужд, улучшение диалога правительства с населением и усиление представительства государственных структур в Сети. Итогом должна была стать (и стала) более совершенная модель взаимодействия общества и властных структур.

Что означает в понятии сингапурцев понятие «диалог правительства и общества», спросите вы? Ответ и прост, и сложен. Сингапурские власти не сводят подобное общение к примитивной схеме «Заплати налоги – и спи спокойно», а стремятся обеспечить легкий доступ ко всем общественно важным правительственным службам. Поэтому одним из наиболее значимых результатов плана e-Government Action Plan II можно считать вывод в онлайн более чем 1600 правительственных сервисов.

А о претворяемом ныне в жизнь плане iGov2010 мы уже упоминали выше. Добавлю лишь, что в соответствии с ним сейчас детально прорабатываются четыре главные вопроса:

• увеличение доступности и зоны охвата е-сервисов, их функциональное насыщение (Increasing Reachand Richness of e-Services);
• повышение осведомленности граждан в области электронного диалога с правительственными службами (Increasing Citizens Mindshare in e-Engagement);
• синергизм внутриправительственных структур и улучшение их производительности (Enhancing the Capacity and Synergy in Government);
• усиление национальной конкурентной среды (Enhancing the National Competitive Advantage).

Вместе с тем, iGov2010 является лишь частью нового амбициозного плана iN2015 по внедрению в жизнь общества Сингапура высоких технологий. Описание iN2015 несколько выходит за рамки нашей темы, поэтому отсылаю всех интересующихся за подробностями на сайт www.in2015.sg.

Даже в такой высокоразвитой стране, как Сингапур, без проблем не обойтись. И здесь есть люди, не имеющие в личном пользовании ни компьютеров, ни Интернета. Для этой части населения в октябре 2005 года была запущена специальная инициатива CitizenConnect. Она предусматривала создание для малоимущих граждан возможности бесплатного доступа к Интернету в различных общественных зданиях по всему острову, а также включала в себя различные варианты помощи в пользовании правительственными онлайн-сервисами.

Говоря о проблемах, нельзя не упомянуть об особенностях приватности. Все электронные правительства на заре своего существования столкнулись с необходимостью идентификации пользователей, но не все смогли быстро и безболезненно справиться с этой задачей. Отдельные правительственные структуры нередко принимали свои решения обособленно друг от друга. В итоге для доступа к той или иной службе гражданам приходилось регистрироваться отдельно, и постепенно количество идентификационных данных для отдельно взятого человека разрасталось до таких пределов, что в них уже было трудно ориентироваться.

В Сингапуре решили вопрос просто и эффективно: здесь для всех правительственных транзакций гражданин использует лишь один пароль. SingPass – так называлась инициатива, успешно реализованная еще в 2003 году. SingPass можно считать отличным примером внедрения инноваций с учетом интересов простых граждан.

Япония

Стратегия «Электронной Японии» (e-Japan) была анонсирована в качестве национальной стратегии 22 января 2001 года. «Электронная Япония» должна была стать основой сообщества, в котором каждый человек мог «активно использовать информационные технологии и получать от этого выгоды и преимущества». Но японцы никогда не забывают про прибыльность и финансовую отдачу, поэтому важнейшая роль правительства заключалась в создании рабочей среды, в которой частный сектор мог проявить свой незаурядный потенциал и способствовать превращению Японии в самую развитую в IT-отношении нацию в мире в течение пяти лет.

Специфическими направлениями стратегии «Электронной Японии» были:

• строительство ультраскоростной сети Интернет и обеспечение повсеместного доступа в Сеть в возможно более сжатые сроки;
• разработка правил электронной коммерции;
• реализация концепции электронного правительства;
• подготовка высококвалифицированных кадров, способных работать в новую, «цифровую» эпоху.

Но, как вы понимаете, формулировка стратегических направлений остается лишь пустой декларацией без принятия соответствующих механизмов действия. Таким механизмом стала «Программа приоритетной политики электронной Японии» (eJapan Priority Policy Program), принятая 29 марта 2001 года и конкретизирующая действия правительства на срок до 2006 года. Особое внимание в программе было уделено, как мы уже упоминали, частному сектору.

Программа конкретизировала пять векторов действия в соответствии с вышеперечисленными векторами национальной стратегии:

• создание наиболее совершенных в мире информационных и телекоммуникационных сетей;
• подготовка кадров путем поддержки образования и обучения;
• содействие развитию электронной коммерции;
• «цифровизация» административных сервисов и доступность высокотехнологичных средств связи в общественных местах;
• гарантированное обеспечение защиты и проверки информации, передаваемой посредством е-правительственных телекоммуникационных сетей.

Что касается первого пункта программы – создания современных высокоскоростных сетей - то его важность трудно переоценить. Наличие плохих телекоммуникаций мало чем отличается от их отсутствия. Главная ценность информации – в ее своевременности. В этом плане стоило бы перефразировать известную фразу «информация правит миром» на «свежая и актуальная информация правит миром». Сведения, не переданные или не полученные в нужный момент, очень часто становятся позднее уже ненужными. И Япония отнеслась к этому очень серьезно. Как и к подготовке высококвалифицированных кадров, способных решать задачи в современном, стремительно меняющемся мире.

Уже в том же 2001 году основной задачей электронного правительства Японии стало обеспечение нового способа осуществления административных функций посредством информационных сетей, обеспечивающих работу национальных и муниципальных учреждений в режиме «он-лайн» в надлежащем объеме, с полным контролем за поступающей и проходящей информацией. Все транзакции должны были осуществляться в режиме реального времени как между правительственными учреждениями, так и между правительством и гражданами или фирмами.

Конечно, японцев трудно заподозрить в декларативности. Эта нация вряд ли развивалась бы столь стремительными темпами, если бы не умела претворять декларации в жизнь. Принятию стратегии «Электронной Японии» предшествовал некий план действий, предусматривающий еще в декабре 1999 года переход к цифровому (безбумажному) процессу администрирования. В результате к 2002 году такой переход был почти закончен. В деловой среде посредством национальной сети передачи данных осуществлялось порядка 57 типов бизнес-транзакций, а объем поступающей в министерства и ведомства цифровой информации достиг 96% от общего объема информации.

Конечно, уже эти цифры многое говорят о проделанной за столь короткий срок работе. Потребовалось обеспечить всех ответственных сотрудников административных учреждений персональными компьютерами (в ряде случаев даже не одним!), связанными в разветвленную скоростную сеть. В свою очередь, основы национальной сети передачи данных WAN Kasumigaseki были заложены еще 1997 году для обмена госучреждений почтой, электронными документами, взаимных консультаций и т.д. Развивая сеть, Япония смогла совместить высокую надежность и защищенность сетевых транзакций с удобством и простотой использования для простых граждан и бизнесменов. Впрочем, работа эта еще не закончена, поскольку совершенствование национальной сети сопровождается и расширением возможностей диалога общества и государства посредством Интернет.

Без Интернета электронное правительство, естественно, существовать не может. А раз увеличивается объем поступающей через Интернет и локальные сети информации, то неминуемо встает проблема ее долгосрочного хранения. Архивы – важнейшая часть любого учреждения. Специфика электронного правительства заключается в том, что эти архивы должны быть общедоступными. И здесь даже для технологически продвинутой Японии все еще остается обширное поле деятельности.

Развивая онлайн-сервисы, министерства и ведомства призваны обеспечить их прозрачность. Прозрачность – важный фактор как для частного бизнеса, так и для простых граждан. Не зная текущего статуса рассмотрения их запросов, бизнесмены не в состоянии предпринимать шаги по развитию собственного бизнеса, а граждане – по решению личных проблем.

Но предусмотреть все нюансы жизни общества невозможно, да и вряд ли нужно. Поэтому уже спустя 5 лет после принятия стратегии «Электронной Японии» для страны отпала необходимость в конкретизации ее мельчайших нюансов, и в январе 2006 года на свет появилась новая формулировка стратегии.

В ее основу легли всего три правила:

• в XXI веке нельзя работать над путями развития государства без решения социальных проблем, включая сюда снижение рождаемости и старение нации, ухудшение экологии окружающей среды и защищенности населения. «Электронная Япония» должна работать на решение не только административных, но и социальных задач;
• в стране необходимо создавать IT-инфраструктуру такого типа, чтобы она воспринималась людьми как нечто совершенно необходимое, максимально удобное и доступное каждому человеку в любое время в любом месте;
• «Электронная Япония» должна стать базисом для продуктивного международного сотрудничества, поскольку ни одно государство не может развиваться без налаживания внешнеэкономических связей.

Но и прежние принципы национальной стратегии не забыты. Новое видение будущего «Электронной Японии» воплотилось в новую «Программу приоритетной политики-2007» (The Priority Policy Program 2007). Здесь в перечне фигурантов программы появились уже общественные архивные учреждения и Национальные архивы Японии. Время диктует необходимость объединения усилий национальных и муниципальных служб приема и обработки информации с учреждениями, призванными ее сохранить. Проблема роста, неизбежная для любого государства.

Может показаться, что создание электронного правительства – путь вверх по некоей виртуальной лестнице. Нет, к некоторым ступенькам придется не раз возвращаться. Сформулировав задачу, невозможно решить ее раз и навсегда. Отсюда и высокая затратность электронных правительств, и необходимость постоянно возвращаться к истокам.

Хорошей иллюстрацией этому можно считать запуск в феврале прошлого года спутника «Кидзуна». Казалось бы, создание высокоскоростных информационных и телекоммуникационных сетей было главной задачей японского правительства еще в 2001 году. Но вот спустя семь лет пришлось потратиться еще и на спутник. Хотя вряд ли можно считать запуск «Кидзуна» бездумным расточительством. С его помощью простым японцам было обеспечено широкополосное подключение к Интернет с входящей скоростью до 155 Мбит/сек и исходящей до 6 Мбит/сек. Для корпоративных пользователей скорости предлагаются еще более высокие - до 1,2 Гбит/сек.

Конечно, запуск спутника вовсе не означает конца традиционных для Японии каналов подключения по волоконно-оптическим системам связи, но он несет несколько важных функций.

Во-первых, в удаленных сельских районах Японии спутниковый канал нередко оказывается единственным вариантом доступа к Интернет. Это в густонаселенных областях Японии пользователи могут предпочесть волоконно-оптическое подключение из-за сравнительно невысокой цены (порядка $40 в месяц) и скорости (до 100 Мбит/сек.). А как быть остальным? Для таких людей спутник может оказаться наиболее оптимальным вариантом.

Во-вторых, «Кидзуна» призван стать резервным каналом связи на случай выхода из строя кабельных коммуникаций. Согласитесь, что для островной страны, тем более располагающейся на сейсмически активной платформе, это очень важный фактор стабильности связи с внешним миром.

К чему все эти примеры, спросите вы? Я лишь хотел проиллюстрировать мою уже высказанную мысль: для «имплантации» всех компонентов электронного правительства в быт общества требуются деньги, деньги и еще раз деньги. В условиях дефицита бюджета приходится искать малозатратные или экономичные способы внедрения в деятельность государственных структур современных информационных технологий, и работа эта – не всегда благодарная. Но об этом – в других статьях нашего цикла.